《电力行业调研报告》是北京同心动力企业管理顾问有限公司调研编辑小组形成的调研报告，本报告的版权所有归属北京同心动力企业管理顾问有限公司。

我们的研究主要是通过以下三种方式进行：

1. 2005年6月－2006年10月，我们分期组织四次专题调研和沟通活动，对象为：企业负责人（206位）、负责人（847位）。

2. 2005年6月－2006年10月，我们结合大量的咨询业务，重点集中调研了电力行业 的12家企业，共访谈企业高层管理人员56位，中层管理人员213位，企业骨干员工2680位。得到访谈笔录 455万字。

3. 2005年6月－2006年10月，我们结合咨询业务，问卷调研企业高层管理人员126位，中层管理人员1012位，企业骨干员工5438份。

我们对所有接受调查者和接受访谈者表示挚诚感谢，感谢他们在百忙之中接受我们的调查和采访并与我们分享他们的真知灼见。 

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第一部分 电力行业基本情况

一、中国电力工业管理体制回顾

（一）计划经济时期的管理体制（1949-1978年）

    在这30年中，中国的电力工业经历了燃料工业部、电力工业部和水利电力部三个时期，在燃料部和电力工业部时期，对全国电力工业实行集中管理的体制；进入水利电力部时期，经历了两次分散、两次集中管理，多年来始终未能摆脱"一分就乱，一收就危"的怪圈。 

    1、燃料工业部时间（1949-1955年）。1949年10月中华人民共和国成立，在中央人民政府领导下，组建了燃料工业部，对全国煤炭工业，石油工业和电力工业实行统一管理。当时电力工业方面直接领导的仅有华北电业公司及其所属的北京、天津、唐山、察中分公司，以及石家庄电灯公司和太原电力公司，其他各地的电力工业均由各地军事管制委员会领导的管理。

    在国民经济恢复时期，自1949年至1952年逐步将各地军事管制委员会领导和管理的电力单位集中到燃料工业部管理。1950年燃料工业部为管理电力工业，专门成立了电业管理总局，负责火电厂和输变电工程建设，发电、输电、配电、售电的全部生产运营；为发展水电，成立了水力发电工程局。并先后组建了东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区电业管理局，归电业管理总局统一领导，形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。 

    2、电力工业部时期（1955年-1958年）。1955年7月，第一届第二次全国人民代表大会通过决议，撤销燃料工业部，设立煤炭工业部、电力工业部和石油工业部。电力工业部成立后，继承了燃料工业部对全国电力工业的管理职能，为加强专业管理，相续成立了电力设计局、基建工程管理局，并将水电发电工程局改为水力发电建设总局，分别管理火电和输变电工程设计、火电和输变电工程施工和水电勘测设计和施工。水活电厂的运行管理和输变电的运行统一由各电业局负责。与此同时，撤销了电业管理总局和六大区电业管理局，各省（市、自治区）的电力工业均由电力工业部直接领导和管理，这是由部直接领导省（市、自治区）电力工业惟一的一个时期。从1956年开始逐步调整和充实了省（市、自治区）电业工作的管理机构，从而形成中央和地方领导相结合、以中央领导为主的电力工业管理体制。 

    3、水利电力部时期（1958-1966年）。1958年初党中央召开南宁会议，决定在电力工业建设中实行"水主火辅"的长期建设方针，为加快水电建设，决定水利部和电力工业部合并。1958年2月第二届五次全国人民代表大会通过决议，将水利部和电力工业部合并成立水利电力部。1958年3月水利电力部正式成立后，将电力工业企业全部下放给各省（市、自治区）独立的工业体系，各省（市、自治区）仍然实行垂直垄断的电力工业管理体制。这个时期的特点是由集中走向分向，又回到集中管理，这时已经形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。 

    4、"文化大革命"时期（1966年-1978年）。1966年"文化大革命"开始，1967年7月水利电力部实行军管，所有管理工作由军管会的生产、后勤、政工三大组管理，又一次把电力工业管理权下放给地方政府，当时将中原电业管理局下放河南省革委会管理：东北电网归渖阳军区领导；徐州电网归江苏省革委会领导；华东电网归上海市革委会领导；北京电力公司停止"托拉斯"试点，恢复北京电业管理局建制1970年4月水利电力部结束军管，由水利电力部革委会领导，革委会决定撤销西北电业管理局，将西北各省（区）的电力工业下放各省（区）领导，同时将广东省电业管理局和四川省电业管理局下放给广东省和四川省革委会管理。1975年撤消水利电力部革委会，恢复了水利电力部的建制。

    "文化大革命"期间机构下放远比水利电力部建部初期下放更为严重，不仅将电管局、电业局下放地方，连设计院和科研机构都全部下放地方，使电力工业勘测设计和科研机构遭受巨大破坏。结果使电力工业的设备遭受了巨大破坏，事故频发，出现了严重的缺电局面。

1975年恢复水利电力部建制后，1975年7月25日国务院发出了"关于加快发展电力工业的通知"，事实已经证明，大区电网的管理是不能肢解的，从此以后，我国电力工业管理体制又走上了中央管理为主，大区电业管理局分片管理的体制。 

（二）改革探索时期的电力管理体制（1979-1997年）

    从1978年党的十一届三中全会以后，中国的电力工业体制进入了改革探索时期。在此期间中央电力管理部门又经过四次变更，即第二次成立电力工业部，第二次成立水利电力部，成立能源部，最后第三次成立电力工业部。在电力工业管理体制改革方面。曾研究过全面包干经济责任制，简政放权、自负盈亏、以电养电等方案，最后成立了华能集团公司及各大区的电力集团公司，这一时期的电力改革朝着国务院提出的"政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电"的电力体制改革原则进行。

    1、 第二次成立电力工业部（1979-1982年）1979年2月，国务院决定撤消水利电力部，成立电力工业部和水利部，这是我国第二次成立电力工业部。

    2、第二次成立水利电力部（1982-1988年）1982年3月，五届四次全国人民代表大会再次将水利、电力两部合并成立水利电力部。这次合并之后，接受以往的经验教训，继续沿著电力工业集中统一的方向发展。

    在水利电力部期间，党中央、国务院十分重视电力工业的改革和发展，1986年5月国务院召开会议研究电力工业体制改革问题，6月电力体制改革小组提出了《加快电力工业发展的改革方案（草案）》的报告，提出了五项改革措施和五项政策。1987年9月14日，李鹏副总理提出了电力工业体制改革的原则是：" 政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电"和因地制宜的方针。在此之前，水利电力部曾提出全面包干的经济责任制，简政放权以及自负盈亏、以电养电的建议。1988年7月1日起进行华东电网体制改革试点，分别成立华东电力联合公司和上海市、江苏省、浙江省、安徽省电力公司，同时保留华东电业管理局和省（市）电力工业局名称 ，实行双轨制运行，以创造条件实现政企分开。

    电力工业体制改革和电力工业的发展，需要有相应的电力投资体制改革相配套，在这段时间里，电力建设投资体制最大的变化是由拨款改为贷款；由于电价严重偏低，为了解决电力投资不足，主要采取了建立电力建设基金、卖用电权和集资办电等办法。为节约投资，在电力建设中普通开展了降低造价，缩短建设周期；基本建设项目投资包干责任制和招投标制度。为弥补投资不足，电力工业还率先利用外资，成立华能国际电力开发公司；发行电力建设债券和适当提高电力折旧。这些措施打破了独家办电的局面，出现了多渠道、多元化投资办电的局面，加快了电力工业的发展。

3、能源部时期（1988-1993年）1988年5月，七届一次全国人民代表大会决定，撤消水利电力部，把电力工业管理工作并入新成立的能源部，能源部承担电力行政和企业管理职能。1988年5月22日，能源部正式成立，同年12月成立中国电力企业联合会，在网省电力管理局、电力工业局的基础上成立电力集团公司和省电力公司。由此，实现了电力工业的行政管理、企业管理和行业自律性管理职能的初步分开，在电力管理体制改革中迈出了坚实的一步。

    最早组建的集团公司是中国华能集团公司。中国华能集团公司。中国华能集团公司。中国华能集团公司是全民所有制的实业、金融、贸易、科技和服务相结合的多功能、综合性的企业集团。是由华能国际电力开发公司、华能发电公司、华能精煤公司、华能原材料公司、中国（华能）工程技术开发公司、华能科技发展公司、华能金融公司、华能综合利用公司、华能实业开发服务公司等九个公司以及原水电部归口管理的华电技术开发公司、华电综合利用开发公司、华电工程建设公司、华电南方（集团）等四个公司的基础上联合组建的。这个公司由能源部与国家计委共同管理，以能源部为主，是我国电力工业1988年组建的第一个集团公司。

    大区和省电力工业的公司化改组分两步进行。第一步是从1988年开始到1990年止，将大区电业管理局改组为联合电力公司，将省电力工业局改组为省电力公司。国务院电力工业管理体制改革方案明确规定：省电力公司和联合电力公司都是独立核算、自负盈亏的实体，具有法人地位。电网内各发供电单位的资产关系不变。联合电力公司由能源部归口管理，在国家计划中实行单列。非跨省电网的省电力局，要逐步改建为省电力公司，独立经营，由能源部和省人民政府双重领导，并接受委托行使所在地区电力工业行业管理职能。改革方案要求各公司要落实，健全各种形式的承包经营责任制，逐步实行股份制，采用售电量和物质消耗工资含量包干办法。独立电厂均可独立核算，与电网订立经济合同，接受电网统一调度，非独立电厂按现行规定执行。这项改革到1990年6月基本完成。

    第二步是1991年底到1993年初，组建大型电力企业集团。1991年12月14日国务院批准的第一批试点的55个大型企业集团中，能源部有7个，其中电力占6个，即华能集团、华北电力集团、东北电力集团、华东电力集团、华中电力集团和西北电力集团，全部都是跨地区的电力企业集团公司。1992年10月10日，能源部向国家计委、国家体改委、国务院经贸办上报关于同意组建中国东北、华东、华北、华中电力集团的函，随后又报送了同意组建西北电力集团的函，经批准后，于1993 年1月11日华北、东北、华东、华中、西北五大电力集团宣告成立。 

4、第三次成立电力工业部（1993-1997年）1993年3月，八届第一次全国人民代表大会通过决议，撤消能源部，第三次成立电力工业部。国务院批准的组建电力部的指导思想是："政企职责分开，大力简政放权，由部门管理转向行业管理，加强规划、协调、监督、服务职能；精简内设机构和编制，合理配置职能，提高宏观管理水平；实事求是，平稳过渡，合理分流富裕人员。"要求在坚持"政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电"和"因地因网制宜"的方针指引下，下放和转移对企业人、财、物及经营管理的职能，加强宏观管理的职能，由于国务院批准的文件明确要求支持办好五大电力集团，各电管局和省电力局仍维持现行体制，所以在电力工业部时期，电力工业体制改革没有显著的变化。

电力工业部成立后，继续保留中国电力企业联合会，作为全国电力企业、事业电位的联合组织，其性质不变，由电力部归口管理。华能集团实行以电力部为主与国家计委双重领导的体制。另外，在葛洲坝工程局的基础上，成立了葛洲坝集团公司。

    为确保三峡工程建设的顺利进行，1993年1月3日国务院决定成立国务院三峡工程建设委员会，同时成立中国长江三峡工程开发总公司，全面负责三峡工程建设和经营。1994年12月14日，三峡工程正式开工建设。

    电力工业部成立后，根据国家体改委等部门有关股份制企业试点办法的规定，于1993年9月印发了《电力行业股份制企业试点暂行规定》，规定明确电网企业和发电企业都可以进行股份制改造，具备条件的经主管部门同意后，可以到国（境）外发行股票，债券；但电网公司（指发、供电一体的电力企业）实行股份制应以公有制为主体，保证电力集团公司、省（区、市）电力公司在企业中的控股地位。1994年8月4日，山东华能发电股份有限公司股票在美国纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接去美国纽约上市的大型电力企业，随后中国有一大批发电企业在国内外上市。 

    中国电力工业在经过进20年的改革探索时期，终于走上了电力生产企业和电网经营企业并存的道路，由于多渠道、多模式、多元化的集资办电，全国拥有了大批大中小型的独立发电企业，中央电力企业与独立发电企业几乎达到平分秋色的程度；由于这段时期对发电企业给予征收电力建设基金和还本定价的优惠政策，而对输电、配电、售电缺乏相应的政策支持，输配电的发展受到投资的制约，不少省（市、自治区）将原来属于直属，直供的供电企业转变为趸售电企业，到1996年全国农村供电企业，中央电力企业只拥有1/3的县供电企业，2/3成为趸售县和自发自供县。在电源建设上出现了小型燃煤电厂和无调节小水电的迅猛发展，出现了上网电价高，发电能源浪费严重，生态环境遭到破坏；在农电建设和管理上，出现了缺乏对农电的投资，农电管理体制不顺，农村电网技术装备水平落后、线损高，农村电价电费的管理、检查、监督不到位、乱加价、乱摊派、乱受费和权利电、人情电、关系电视象严重。

 （三）电力行业全面改革阶段（1998年—至今） 

2002年6月以来，随着国民经济的快速发展，我国出现了新一轮电力供应紧张局面，为尽快缓解电力供需矛盾，国家采取了一系列宏观调控措施，加快电力建设，全国电力开工和投产规模快速增加，电力供应能力明显提高，供需矛盾初步得到缓解。与此同时，电站无序建设、电源结构不合理、电力工程质量下降、施工安全事故增多、电网建设滞后等问题突出，发电设备生产与供应也极不均衡。目前电力行业的总体情况主要体现在以下几个方面： 

（一）电力供应能力保持较高水平。2004年底，全国发电装机4.42亿千瓦，比上年增长5100万千瓦，2005年发电装机突破5亿千瓦。截至目前，全国已连续40多个月平均发电量增长速度超过两位数，"十五"以来平均电力弹性系数达1.5，电力增长高于GDP的增长速度。 

随着发电装机的快速增长，发电设备平均利用小时有所下降，2005年为5411小时，同比下降29小时。2005年，全国各主要河流来水好于往年，水电机组利用小时同比增长189小时；同比水电增发、火电增幅有所回落，火电机组利用小时数下降109小时。全国"西电东送"等跨区送电成效显著，累计交换电量1200亿千瓦时，同比增长104.4%。 

（二）用电需求继续保持快速增长。2005年，全社会用电量24689亿千瓦时，同比增长13.45%。用电结构仍以工业为主，占73.8%，增幅虽比上年回落3.2个百分点，但仍高达13.37%。城乡居民生活用电量增长最快，达2838亿千瓦时，同比增长16.19%，比上年提高了8个百分点。在电价上调和控制高耗能产业的各项政策措施实施后，高耗能产业盲目发展势头受到遏制，高耗能产业比较集中地区的用电负荷增速趋缓。 

（三）电力项目建设继续得到加强。2005年，全国新投产发电装机6602万千瓦，其中水电1128万千瓦，占17.1%，火电5465万千瓦，占82.8%，风电8万千瓦，占0.12%。新增220千伏及以上输电线路24000公里，变电容量13000万千伏安。灵宝背靠背直流输电工程、西北750千伏示范工程和贵广交流输电工程等一批重点电网工程陆续投产，全国六大电网已实现互联，电网输电能力进一步增强，网架结构进一步优化。 

2005年，国家核准电站项目139个，总规模11800万千瓦。其中水电2705万千瓦，火电8715万千瓦，核电330万千瓦，风电50万千瓦。当年开工建设11410万千瓦，占核准规模的96.7%。 

（四）电力供应紧张形势有所缓解。当前全国电力供需紧张形势有较大改善，但部分地区季节性、时段性拉闸限电现象依然存在，主要集中在华北、南方和华中的部分地区，华东紧张局势明显缓解，东北、西北地区电力供需基本可以平衡。2005年，全国电力供应总体呈现"前紧后松"的状态，一季度有26个省（区、市）出现拉闸限电现象，二季度减少到18个，11月末减为5个。 

2006年是我国电力供需状况的转折点，电力供需矛盾可基本缓解，季节性电力供需不平衡的矛盾仍将存在。2007年以后，全国电力装机不足的局面将得到根本扭转，除少数地区高峰时段外，全国大部分地区可实现电力供需平衡，部分地区略有盈余。 

按照党的十六届五中全会确定的2010年人均GDP比2000年翻一番的奋斗目标，以及2010年单位国内生产总值能源消耗比"十五"期末下降20％的指标要求，"十一五"期间电力工业在保持稳定有序发展，为经济社会发展提供可靠电力保障的同时，电力工业的工作重点是加快电力结构调整步伐，依靠科技进步，提高能效，降低能耗，保护生态环境，努力提高机组运行水平和安全状况，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

2020年我国电源结构规划设想

    根据我国能源结构的状况，我国电源结构在相当长的时期内，直到2020年都将以煤电为主，这是难以改变的。但为了努力减少电力对大气的CO2 排放及，必须要尽可能降低煤电的比例，尽可能的早开发、多开发水电，并尽快增加核电、天然气及可再生新能源发电的比例。根据世界电力发展规律并结合中国的资源和技术供应情况，对2020年的电源结构的规划设想是:在9.5亿kW 中，煤电为6亿kW，占63% (电量3万亿kWh，占4.3万亿kWh的70%)；水电2亿kW，占21.1% (电量为7000亿kWh，占16%)；另有抽水蓄能电站2500万‘W，占2.6%；核电4000万kW，占4.2% (电量2600亿kWh，占6%)；气电7000万kW，占7.3% (电量3000亿kWh，占7%)；新能源1500万kW，占1.5% (电量400亿kWh，占1%)。